在數字經濟時代，數據既是新動力，也是新生產要素。黨的十九屆四中全會要求“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”，首次提出將“數據”作為生產要素參與分配。2022年12月19日，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》對外發布，為培育數據要素市場、發揮數據要素價值指明了方向。數據是數字經濟發展的核心引擎，數據對于數字經濟發展能產生多大促進作用，從根本上取決于數據治理從多大程度上促進了數據價值的釋放。當前，我國數據治理主要呈現三大趨勢，這3個趨勢從不同層面相互補充，為數據要素市場建設奠定了基礎。

趨勢一：數據要素登記日益受到重視

數據要素登記是數據流通交易的先手棋。數據要素登記是指對數據的來源、類型、質量、價值、應用場景等各類屬性進行登記。隨著數據治理水平的不斷提高，各方越來越意識到：要發揮好數據要素的作用，首先要形成一個數據要素的“總賬本”，將所掌握數據的總量、類別、價值等屬性梳理清晰，這使數據要素登記成為了近來備受關注的一項數據治理手段。數據要素登記工作具有重要意義，不僅是掌握數據資源底數的重要手段，也是數據定價、交易、結算、交付的基礎。預計未來，數據要素登記將像土地、勞動力、資本、技術等生產要素的登記一樣，由國家專門成立機構統籌推進，為數據要素權屬的確立、價值的評估、交易的開展提供根本保障。

各地普遍探索開展數據登記工作。如，浙江省從2021年9月開始，通過其“一體化數字資源系統”對全省政務系統的公共數據、應用系統、算法組件等數字資源進行了全面普查、登記和匯總，賦予每項數字資源唯一“身份編碼”，形成了全省數字資源的智能化“總賬本”。通過這個智能化“總賬本”，各地各部門可一站式瀏覽全省數字資源，快速掌握各地區、各領域、各條線的創新及特色應用，開展互學互鑒，實現了“一地創新、全省受益”。廣東省也對省內公共數據資源進行了普查和登記工作，目前已厘清全省發布的信息系統11052個、數據資源目錄56794類、數據需求2672單，深入梳理了政務信息資源目錄信息邏輯一致性與有效性，大幅提高數據質量和數據共享效率。此外，各大數據交易機構也紛紛將數據登記作為活躍數據交易的抓手，已經建成或正在建設自身的數據登記平臺，通過數據登記平臺登記和上架數據產品。2022年7月，北京國際大數據交易所專門成立了面向全國的數據資產登記中心，探索通過數據資產登記的方式盤活全國數據資源。上海數據交易所發布《全國統一數據資產登記體系建設白皮書》，首次提出采用“七統一”原則建設全國統一數據資產登記體系和登記市場，即：統一登記依據、統一登記機構、統一登記載體（平臺系統）、統一登記程序、統一審查規則、統一登記證書、統一登記效力。

建議從立法引領、平臺建設、標準支撐、生態培育等方面入手，發揮數據登記對數據要素市場建設的支撐作用。一是立法引領，夯實數據要素登記法律基礎。探索制定“數據要素登記管理辦法”，以法律法規的形式確立登記依據的嚴肅性和權威性，進一步明確數據登記的定位、目的和登記效力，界定數據登記的適用范圍及登記條件，明確登記機構的性質及其服務職責，規范登記的流程和權屬界定的標準等。二是平臺為基，降低數據要素登記制度成本。在全國范圍內遴選一批數據登記機構，引導數據登記管理流程規范化，提升登記機構公信力和數據登記的權威性。強化登記平臺集成度，探索建設國家級、區域級的數據登記平臺，實現平臺跨組織、跨系統、跨層級、跨區域、跨領域的互聯互通互操作，實現數據要素“一地登記，全國共享”。三是標準支撐，筑牢數據要素登記標準底座。開展數據登記流程、登記數據格式、登記證書要素等領域的技術標準研制。開展登記數據資產價值評估試點，探索數據資產入表，為數據資產估值提供科學客觀可量化的方法。探索制定數據收益分配規則，促進數據跨機構開放共享。四是開放融通，培育數據要素流轉生態。鼓勵央企、互聯網平臺企業等數據富集企業將通信、金融、工業等市場亟需的數據提交至數據登記平臺進行登記，發放數據登記憑證。支持數據持有方合理獲益，形成示范效應，從而提升全國數據要素總供給量。

趨勢二：培育統一的數據市場勢在必行

數據互聯互通是激發數據要素價值的關鍵。數據要素是一種社會資源，其經歷的采集、匯聚、存儲、交換、分析、使用、銷毀等過程，通常被稱為數據要素流轉。數據要素市場建設和發展的動能來源于“流轉”，即獲得數據資源流動性。只有讓數據流動起來，實現互聯互通，讓數據變成真正的“活水”，發揮數據的使用效力，才能最大程度激發數據要素價值。

中央政策和地方實踐相互呼應力促數據互聯互通。從中央政策上看，數據互聯互通逐漸成為國家引導數字經濟發展的方向所在。例如，2022年4月印發的《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》強調，要加快培育統一的數據市場；2022年10月出臺的《全國一體化政務大數據體系建設指南》就統籌管理一體化、數據目錄一體化、數據資源一體化、共享交換一體化、數據服務一體化、算力設施一體化、標準規范一體化、安全保障一體化8個方面重點提出了指導意見，為推進建設互聯互通的政務大數據體系指明了方向。從地方探索上看，除了各地出臺的數據條例以及數字經濟條例均突出“互聯互通”“區域數據協同”“開放共享”等字眼外，相關政府和市場實踐也在順應數據互聯互通的大趨勢。一方面，首席數據官模式逐步推廣。2021年以來，廣東、浙江、江蘇、遼寧等省陸續開展政府首席數據官制度改革試點；2022年，紹興市和杭州市濱江區也相繼推出了首席數據官制度；2022年8月，廣東省工信廳發布《廣東省企業首席數據官建設指南》，開始著力引導數據密集型企業設置首席數據管。首席數據官設立的最重要目的就是要強化不同部門之間的數據聯系，構建互聯互通的數據生態圈，發揮不同部門間的數據協同效應。另一方面，數據交易市場互聯互通進一步強化。例如，深圳數據交易所已與貴陽大數據交易所簽署戰略合作協議，將加強雙方在數據標準、數據場景和數據資源等方面的對接，開啟了數據互聯互通的全新嘗試；上海數據交易所與蘇州大數據交易所也達成了類似合作協議。

建議加快數據要素流轉，培育全國統一的數據要素市場。一是加快公共數據開放共享，增強數據要素供給能力。健全公共數據共享責任清單制度，規范數據共享交換接口建設，打通國家數據共享交換平臺與各部委及地方業務系統接口，形成完整貫通的數據整合共享交換體系。健全完善數據分級分類開放制度，明確公共數據開放目錄清單，充分依托已有基礎和資源，建成統一規范、互聯互通、安全可控的公共數據開放平臺。二是完善數據交易制度規則，促進數據交易健康發展。補齊數據交易監管短板，制定出臺“數據交易場所管理辦法”，推進數據交易市場的準入機制建設，完善數據準入體系及人員從業職格認證體系。選取北京、上海、深圳等數據資源豐富、產業集中、積極性較高的地方進行數據交易試點，就數據確權、定價、交易規則、場景創新等先行先試，盡快總結經驗并推廣。三是完善跨境數據流動規則，逐步提升對外開放水平。采用“負面清單”的形式列出不允許出境的數據類別，“負面清單”以外的數據允許依法出境，為相關企業主體提供清晰的遵循依據。加快建設跨境數據保護能力第三方認證機構，為有數據出入境需求的企業提供安全能力認證，提高相關主體的跨境數據保護能力。探索推行試點區域數據跨境流動“白名單”政策，強化與其它國家和地區企業的互認，促進認證企業間的跨境數據流通。

趨勢三：數據經紀人、數據空間等理念和制度不斷創新

數據要素跨行業、跨區域、跨部門融合應用成效顯著。數據要素融合應用是數據在互聯互通基礎上進一步進行應用場景和應用模式的創新，創造出全新的價值，可以說是數據治理的精華和創新所在。數據要素融合能夠不斷催生數字經濟新產業、新業態和新模式，促進經濟社會高質量發展。以汽車產業鏈數據、外貿數據等為代表的跨行業數據融合，以長三角、京津冀、粵港澳大灣區等為代表的跨區域數據融合，以及以“城市大腦”和疫情防控等為代表的跨部門數據融合，讓數據要素價值有了“1+1>2”的效果。

多地開啟數據治理理念、規則、制度方面的創新，強化對于數據應用場景的開拓以及對于數據本身的創新應用。一是首批數據經紀人“持牌上崗”。“數據經紀人”概念起源于美國，與歐盟《數據治理法案》中提出的“數據中介”定義相似，其功能主要是幫助數據需求方收集、匯聚和交易合法數據。2022年8月10日，全國首批數據經紀人已在廣州市海珠區“持牌上崗”，促成一批數據要素市場項目成功落地。二是數據空間落地應用。2022年以來，廣東省政務服務數據管理局通過構建“個人數字空間”“法人數字空間”創造政務數據開放共享的安全環境；東方電氣、華控清交等企業在機床生產、質量檢測等領域紛紛落地了數據空間項目，為企業數據傳輸和技術合作提供信任基礎。三是數據資產化模式推陳出新。近年來，數據資產憑證、數據信貸、數據信托等數據資產化模式不斷創新。例如，2022年10月12日，在北京市經信局指導下，北京銀行就成功落地全國首筆數據資產質押融資貸款，額度為1000萬元。

建議拓寬數據應用場景，支持數據創新應用新模式。一是鼓勵和發展數據信托、數據經紀、數據空間等新模式。支持有條件的企業將通信、金融、工業等市場亟需的數據通過數據信托、數據經紀、數據空間等模式進行開放、共享、流通、交易或開發利用，更好對接數據需求方，充分發揮數據價值。二是開展數據要素應用場景遴選。面向數字經濟、數字政府、數字社會等重點領域在全國范圍內征集公共數據、個人數據、企業數據等數據要素典型應用場景及相關技術、產品和解決方案，遴選出一批具有示范性、可推廣的成熟應用場景，編制“數據要素典型應用場景案例集”。三是積極推廣數據資產管理與運營新模式。會同銀行、券商、信托等金融機構，共同推廣數據信貸、數據信托、數據資產證券化等模式，調動各方參與的積極性。

綜合來看，數據要素登記是掌握數據資源底數的根本途徑，只有掌握了數據資源這個“賬本”，才有可能更有針對性地發揮其潛在價值，因此數據登記可以說是數據治理的“根節點”；數據要素互聯互通是打通發揮數據資源作用的“任督二脈”的根本舉措，讓數據資源價值能夠實現聚合，產生“1+1>2”的協同效應，讓數據價值真正得以釋放，是數據治理的關鍵手段；而數據要素融合應用則是讓數據在互聯互通基礎上進一步進行應用場景和應用模式的創新，創造出全新的價值，可以說是數據治理的精華和創新所在，是“桂冠上的明珠”。下一步，應充分順應數據治理三大趨勢，加快數據要素市場建設，為做強做優做大我國數字經濟貢獻數據力量。