6月1日起，《電信領(lǐng)域違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）將施行。《規(guī)定》以規(guī)范電信領(lǐng)域違法行為舉報(bào)處理工作，維護(hù)電信市場(chǎng)秩序，保護(hù)電信用戶合法權(quán)益為目的，明確了電信主管部門處理舉報(bào)應(yīng)當(dāng)遵守的原則，接收舉報(bào)的途徑和范圍，舉報(bào)人捏造、歪曲事實(shí)，誣告陷害他人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，舉報(bào)人提交材料應(yīng)符合的條件，電信主管部門受理舉報(bào)的處理程序等。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)深化思想認(rèn)識(shí)，不折不扣落地落實(shí)。

投訴與舉報(bào)的區(qū)別　　

電信主管部門在對(duì)電信領(lǐng)域監(jiān)管時(shí)，經(jīng)常會(huì)遇到如何區(qū)分是“投訴”還是“舉報(bào)”性質(zhì)的認(rèn)定問(wèn)題。實(shí)際上，電信領(lǐng)域的“投訴”和“舉報(bào)”有很大的區(qū)別。電信領(lǐng)域的投訴主要指電信消費(fèi)者接受電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者提供的電信服務(wù)，與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者發(fā)生爭(zhēng)議后，通過(guò)電話、網(wǎng)絡(luò)或書面等形式，向電信主管部門反映自己權(quán)益遭受侵害的事實(shí)，并請(qǐng)求協(xié)助解決爭(zhēng)議的行為。電信領(lǐng)域的舉報(bào)則是指公民、法人或者其他組織，向電信主管部門反映電信企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中存在違法行為，請(qǐng)求依法查處的行為。

《規(guī)定》第二條對(duì)電信領(lǐng)域“舉報(bào)”進(jìn)行了定義，即“公民、法人或者其他組織（以下簡(jiǎn)稱舉報(bào)人）向電信主管部門反映電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者或者其他相關(guān)主體涉嫌違反電信監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定線索、請(qǐng)求依法查處的行為”。從上述定義可以看出，電信領(lǐng)域的“投訴”與“舉報(bào)”在以下兩個(gè)方面有本質(zhì)的區(qū)別：

一是投訴與舉報(bào)提起的主體不同。投訴是投訴人認(rèn)為自身權(quán)益遭受侵害的電信消費(fèi)者；而舉報(bào)是指舉報(bào)人發(fā)現(xiàn)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者或者其他相關(guān)主體違法行為的任何公民、法人或者其他組織，而這種違法行為未必對(duì)其自身權(quán)益造成了直接侵害。

二是投訴與舉報(bào)的處理方式不同。投訴的處理方式是“調(diào)解”，電信主管部門指導(dǎo)電信消費(fèi)者與電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行平等協(xié)商，就存在爭(zhēng)議的事項(xiàng)進(jìn)行溝通，并達(dá)成共識(shí)，如果調(diào)解后雙方不能達(dá)成一致，消費(fèi)者可向人民法院提起訴訟或申請(qǐng)仲裁；舉報(bào)的處理方式是“調(diào)查”，在收到舉報(bào)材料后，電信主管部門根據(jù)調(diào)查和驗(yàn)證的結(jié)果，認(rèn)定是否違反電信監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定，并根據(jù)違法事實(shí)決定是否立案調(diào)查。

處理舉報(bào)應(yīng)當(dāng)遵守的原則　　

《規(guī)定》第三條規(guī)定：“電信主管部門處理舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)遵守職權(quán)法定原則，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，公正、公平、高效處理。”該條中的“職權(quán)法定原則”是行政法的基本原則，其基本要求是行政機(jī)關(guān)要做到依法行政。首先，必須有法律明確授予的行政職權(quán)，必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)；其次，非經(jīng)法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得作出行政管理行為；再次，超出法律授權(quán)范圍，行政機(jī)關(guān)不享有對(duì)有關(guān)事務(wù)的管理權(quán)，否則都屬于行政違法。

《中華人民共和國(guó)行政處罰法（2021年修訂版）》第四條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤！北緱l規(guī)定了行政處罰以行政違法為前提，并且該違法行為處于“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”的程度范圍。如果沒(méi)有違反行政管理秩序的行為，或者行為沒(méi)有達(dá)到或超出行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，均不應(yīng)予以處罰。

在電信主管部門實(shí)施電信監(jiān)管的實(shí)踐中，不予受理或不屬于“應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”的典型情形有三種：一是不屬于電信行政違法的行為，電信“投訴”或“舉報(bào)”的案例有些不屬于違反電信行政監(jiān)管的行為，特別是電信領(lǐng)域的“投訴”案件大多屬于民事法律行為；二是輕微違反電信監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定秩序的行為；三是嚴(yán)重違反電信行政管理秩序以至于構(gòu)成犯罪，需要根據(jù)《刑法》予以處罰的行為。

惡意舉報(bào)的危害性及責(zé)任　　

近年來(lái)，在電信領(lǐng)域以電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者侵犯其“權(quán)益”為幌子，以索賠和索取不當(dāng)利益為目的濫用投訴或惡意舉報(bào)的行為愈演愈烈，給電信領(lǐng)域的營(yíng)商環(huán)境帶來(lái)了負(fù)面效應(yīng)，大多數(shù)的惡意舉報(bào)和投訴涉嫌“敲詐”“勒索”“造假式索賠”等違法或犯罪，嚴(yán)重?fù)p害了電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的聲譽(yù)和合法利益。

鑒于電信領(lǐng)域?yàn)E用投訴或惡意舉報(bào)的行為人專業(yè)強(qiáng)、訴求高，且具有團(tuán)伙化趨勢(shì)，對(duì)處理結(jié)果稍不滿意，就重復(fù)投訴或向國(guó)務(wù)院電信主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議，甚至提起行政訴訟，起訴電信主管機(jī)關(guān)或工作人員行政不作為，使得電信主管部門不得不把處理濫用投訴、惡意舉報(bào)行為人的優(yōu)先級(jí)提高。電信領(lǐng)域?yàn)E用投訴或惡意舉報(bào)，不僅占用了大量的行政資源，而且擾亂了電信主管機(jī)關(guān)的正常監(jiān)管活動(dòng)。

《規(guī)定》第六條規(guī)定：“舉報(bào)人提出舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)客觀真實(shí)，對(duì)其所提供材料內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。舉報(bào)人捏造、歪曲事實(shí)，誣告陷害他人的，依法承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。”該條有兩項(xiàng)內(nèi)容，一是舉報(bào)人提起舉報(bào)的事實(shí)和材料必須客觀真實(shí)；二是舉報(bào)人惡意舉報(bào)將承擔(dān)法律責(zé)任。電信主管部門在處理舉報(bào)時(shí)應(yīng)當(dāng)把握兩點(diǎn)：首先，如果舉報(bào)不真實(shí)客觀，但不是主觀故意，主要是基于舉報(bào)人因證據(jù)不足而導(dǎo)致，不應(yīng)認(rèn)定是惡意舉報(bào)，但要求舉報(bào)人向被舉報(bào)人賠禮道歉；其次，若舉報(bào)人在主觀上是惡意舉報(bào)，判斷舉報(bào)是否屬于“惡意”主要看是否存在捏造、歪曲事實(shí)，誣告陷害等情形，惡意舉報(bào)人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，包括承擔(dān)民事責(zé)任或行政責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的將承擔(dān)刑事法律責(zé)任。我國(guó)《刑法》第二百四十三條規(guī)定，捏造事實(shí)誣告陷害他人，意圖使他人受刑事追究，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成嚴(yán)重后果的，處三年以上十年以下有期徒刑。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員犯前款罪的，從重處罰。不是有意誣陷，而是錯(cuò)告，或者檢舉失實(shí)的，不適用前兩款的規(guī)定。

嚴(yán)格規(guī)范舉報(bào)條件和受案程序　　

《規(guī)定》從以下幾方面嚴(yán)格依法規(guī)范電信領(lǐng)域違法舉報(bào)的條件和程序：

首先，舉報(bào)人提出舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)提交被舉報(bào)人涉嫌違反電信監(jiān)督管理規(guī)定的具體事實(shí)和證明該事實(shí)所必需的相關(guān)證據(jù)等材料。證明該事實(shí)所必需的相關(guān)證據(jù)，包括書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、當(dāng)事人的陳述、鑒定意見、勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄等。如果是實(shí)名舉報(bào)，還應(yīng)當(dāng)提交舉報(bào)人真實(shí)姓名（名稱）、有效聯(lián)系方式和相關(guān)證照等材料。相關(guān)證照，包括公民的身份證，法人或其他組織的法人證書等。

其次，舉報(bào)人委托他人代為舉報(bào)的，應(yīng)當(dāng)提供舉報(bào)人和被委托人的真實(shí)姓名（名稱）、有效聯(lián)系方式、相關(guān)證照以及授權(quán)委托書等材料。授權(quán)委托書應(yīng)當(dāng)載明委托事項(xiàng)、權(quán)限和期限，由舉報(bào)人和被委托人簽名（蓋章）。

電信行政主管機(jī)關(guān)接到反映電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者涉嫌違反電信監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章的舉報(bào)線索后，應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人提供的材料和相關(guān)證據(jù)是否符合立案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行初查核實(shí)。對(duì)于自然人、法人或者其他組織反映的違法行為線索，行政機(jī)關(guān)享有一定的裁量空間，有權(quán)決定是否予以立案。

根據(jù)《規(guī)定》第十三條的規(guī)定，電信監(jiān)管部門經(jīng)過(guò)對(duì)舉報(bào)事實(shí)材料和相關(guān)證據(jù)的審查，針對(duì)以下四種不同情形可以行使裁量，第一，認(rèn)定符合行政處罰立案標(biāo)準(zhǔn)的，按照我國(guó)《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定及時(shí)立案；第二，可以認(rèn)定被舉報(bào)人不存在電信違法行為的，將認(rèn)定情況書面告知實(shí)名舉報(bào)人；第三，可以認(rèn)定被舉報(bào)人涉嫌違反電信監(jiān)督管理規(guī)定但缺少初步證明違法行為的證據(jù)，可進(jìn)一步調(diào)查取證；第四，舉報(bào)的問(wèn)題在其他舉報(bào)或者其他案件中已作處理或者已有處理定論，舉報(bào)材料沒(méi)有提供新的情況和新證據(jù)，將認(rèn)定情況書面告知實(shí)名舉報(bào)人。

關(guān)于電信主管部門書面答復(fù)實(shí)名舉報(bào)人的問(wèn)題，《規(guī)定》要求，自收到舉報(bào)之日起60日內(nèi)針對(duì)四種情形作出處理并書面答復(fù)實(shí)名舉報(bào)人，答復(fù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含認(rèn)定的基本情況、處理決定及理由。關(guān)于書面答復(fù)或告知的形式，包括紙質(zhì)形式以及平臺(tái)短信、電子郵件、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)答復(fù)等電子信息形式。

作者系：浙江大學(xué)網(wǎng)絡(luò)空間安全學(xué)院教授、中國(guó)科協(xié)網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)法治決策咨詢首席專家、工信部信息通信經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)委員。

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