國家廣播電影電視總局，坐落在北京復興門外大街2號;工業和信息化部，則位于西長安街13號。兩部委間的直線距離不過3000米左右。但就是這3000米，成為“三網融合”政策在10年內都無法逾越的雷區。

1998年，三網融合的概念首次在國內被提出，之后連續被列入國家“九五”、“十五”、“十一五”計劃。在今年的全國人民代表大會上，溫家寶總理更是在惜字如金的政府工作報告中重申“要支持和推進三網融合”。即使如此，三網融合至今仍是“只聞樓梯響，不見人下來”。

在此，我們質疑，為什么連續三次寫進國家“五年計劃”的決議，至今仍讓人看不到半點融合的希望?是廣電和電信部門的不作為，還是其他因素作祟?為什么有條件推進的富裕地區無法融合，沒條件的貧困地區卻因陋就簡地自然融合?為什么三網融合在國外暢通無阻，在國內卻一直“推而不動”?

鑒于此前諸多重要政策在“世界電信日”頒布的先例，當又一個電信人的節日即將來臨，面對政協委員在兩會上的疾呼，面對業界人士再度發起的呼吁，我們想知道，究竟是誰在阻止三網的融合?它還要讓人等多長時間?

第一章 三網融合，令人心碎的等待

起大早，趕晚集，10年前就起程了的三網融合政策，可憐得連晚集也沒趕上。值得慶幸的是，今年，它再次在關注中起程。

2009年4月15日，國務院正式出臺《電子信息產業調整和振興規劃》。這是一部為應對國際金融危機的影響，確保電子信息產業穩定發展，加快結構調整，推動產業升級而制定的特殊規劃。在規劃中，國家再次提出了“推進‘三網融合’”的要求。

此前在2009年3月的兩會期間，三網融合再次被政協委員寫進工作提案，其后被納入總理政府工作報告。4月，全國黨代會召開，胡錦濤總書記在會上使用了非常草根的“不折騰”一詞……前后一系列的高層動作，都讓人看到了三網融合進程加速的可能。

遲到的代價

三網融合，是指歸屬工信部的電信網、互聯網和隸屬廣電總局的廣播電視網間的互聯互通，業務運用上互相滲透和交叉，有利于網絡資源實現最大程度的共享。

早在1998年，業界就提出了三網融合的概念，認為無論是從社會發展的需求、用戶利益還是從產業本身的利益出發，它都能帶來積極的效應。但受限于當時的技術條件、行業管理體制及對未來民用信息產業發展的方向判斷等多種原因，此事一段時間內不了了之。

國內三網融合政策就此止步的同時，歐美各國卻對該方案日益青睞。

在上世紀90年代末，歐美各國已開始醞釀政策突圍，允許廣電業與電信業互相滲透。三網融合已成為國際產業發展的大勢所趨。

1996年，美國通過新電信法，并成立聯邦通信委員會(FCC)，統一監管電信和有線電視業務;2000年12月，英國政府也將電信規制局、獨立電視委員會等五家機構合并，成立統一的管制機構OFCOM;2005年6月，英國電信正式實現在固定與移動網絡間的無縫切換;我國香港的電訊盈科則是全球擁有語音、數據和電視“三網合一”業務的首批電信公司之一。

我國三網融合進程的遲滯，不但阻礙了人們早日分享數字革命帶來的好處，也成為國家信息化建設的重要瓶頸。據聯合國經濟和社會事務部發布的2008年度全球電子政務調查報告顯示，在全球電子政務發展水平排名中，中國僅排名第65位。

目前，在移動通信、固定通信領域，我國均已成為全球第一大國。有機構測算，如果實現“三網融合”，預計我國固定寬帶網絡上所承載的媒體與娛樂業務收入，將超過移動通信所承載的部分，僅此一項業務將促進我國GDP增長約0.8個百分點。

“現在很多城市的老百姓家里都有兩張‘網’。一張是寬帶通信網，一張是數字電視網，而且用不了多久又將增加新‘網’——下一代互聯網。但這三張本可以融合成一體的網，卻彼此始終‘絕緣’，增加了社會成本和群眾的負擔。”全國政協委員趙金城描述了令人遺憾的一番情景。他還算了一筆賬：“如果能早日實現‘三網融合’，我個人保守估計城市居民每家每年至少可以節省開支四五百元，而國家至少能節省重復投資數百億元。”行業專家給出的預測是，如果實行了三網融合，中國每年將減少重復建設資金約2000億元。

據了解，寬帶通信網、數字電視網和下一代互聯網是今后城市乃至農村百姓生活中需要使用的三個主要網絡。但是，這三個“網”仍互不準入，不但給用戶帶來負擔，而且還存在重復建設問題。

由此可見，三網融合與否將直接關系到我國信息化戰略的體現，直接影響我國信息化進程，影響國民經濟的發展。

想及此，中央政策研究室副主任鄭新立很氣憤：“我想問，為什么一條線就能解決的問題，非要三條線去解決?明明能節省幾百億元投資，偏偏不去做?”

不折騰

也許是看到三網不能融合帶來的不利，政府部門在20世紀90年代中期重啟了三網融合計劃，將其列入國家“九五”、“十五”、“十一五”計劃之中。

在“十五”規劃中，政府表示要“促進電信、電視、計算機(即互聯網)三網融合”。經過五年的發展后，在“十一五”計劃所提出的規劃中，三網融合變為“加強寬帶通信網、數字電視網和下一代互聯網等信息基礎設施建議”。“規劃”中對在5年內推進三網從技術方面整合基礎設施資源做了明確的要求。

2009年，工信部在公布的《電子信息產業調整和振興規劃》(以下簡稱《規劃》)中更是明確提出，加快第三代移動通信網絡、下一代互聯網和寬帶光纖接入網建設，開發符合新一代移動通信網絡特點和移動互聯網需求的新業務、新應用……推進三網融合。專家預測，在2009年至2011年通過加大三網融合的建設，將形成6000億元以上的投資規模。

此前的3月28日，工信部科技司司長聞庫在“2009中國IT領袖峰會”上更是表示，將加速推進電信網、互聯網、廣播電視網的三網融合。這也是近些年來，相關部委官員首次明確提出的積極信息。

由“促進”到“推進”，透露出行業變革的重要信息：顯然政府不再“折騰”，決心打破橫亙在三大產業中的體制壁壘。這一信息引起了業界對三網融合的新一輪關注，被認為在宏觀層面點燃了新的政策火花。

接踵而至的好消息，是否就意味著“三網融合”將真正走入正軌?在《IT時代周刊》的走訪中，得到的消息卻是三網融合雖然有政府撐腰，結果卻不一定樂觀。

5月17日，第41個世界電信日。此前，中國通信業素有在此時頒布重大決策的先例，如2002年，中國電信和中國網通就是在電信日來臨前宣布掛牌成立的。此時，三網融合能迎來利好消息嗎?#p#

第二章 三網融合背后的利益糾葛

在本刊記者屢次穿梭于政府部門間的采訪中，聽到最多的信息是：政策壁壘以及《電信法》的難產對三網融合的影響并不是最大的，制約三網融合的根本障礙在于相關部門之間的利益博弈。

2005年發生的"泉州事件"，就是廣電和電信兩部委之間利益碰撞的最集中體現。

"82號文"的出臺內幕

業界一個公開的秘密是：三網融合之難，難在廣電和電信之間的"互禁"。

在國內3大運營商重組之前，飽受移動業務蠶食之苦的電信、網通等固網運營商一直希望通過IPTV(網絡電視)等新興業務帶來新的增長點。然而，1999年9月國務院下發的《關于加強廣播電視有線網絡建設管理的意見》(以下簡稱"82號文件")成了它們無法逾越的天塹。

出人意料的是，這則困擾固網運營商長達數年之久的文件，最初出臺的目的是為了保護它們的利益。

據本刊記者了解，"82號文"的出臺可以追溯至1998年。當年，廣電曾試圖摸索開展一些電信業務，但這一舉動受到了電信運營商的強烈反對。此后雙方的沖突不斷升級，有部分地區發生互相破壞對方的網絡傳輸設備的事件，甚至升級為流血沖突。

為此，國務院于1999年9月下發了"82號文"，雙方的爭斗才暫時平息。在這份文件中明確劃分了雙方的"勢力范圍"：電信部門不得從事廣播電視業務，廣播電視部門也不得從事通信業務，廣電如欲在國內新建干線網，必須經信產部批準。而這，也被業內人士戲稱為兩部委"雞犬之聲相聞，老死不相往來"。

然而，隨著寬帶網絡的不斷發展，多媒體時代的來臨令電信運營商看到了巨大的商機。但根據"82號文"中的相關規定，播放與發布視頻內容的特權卻攥在了廣電手中。而這，也成為制約三網融合的最大壁壘。

此后，隨著流媒體時代的到來，電信、網通等固網運營商由于遭受移動業務分流，面臨增速放緩的局面，更是希望通過IPTV等業務帶來新的增長點。但國家廣電總局一直以"82號文"為依據，以電信陣營運營IPTV業務違反國家政策為由，阻止對方染指廣電業務，導致電信方面發展的IPTV業務遲遲不能取得突破。

雙方的攻防戰在全國各地持續上演，并終于在2005年12月26日爆發了讓業界為之側目的"泉州事件"。

當時，泉州市廣電局一紙通告，叫停了上海文廣新聞傳媒集團和福建省電信有限公司泉州分公司在該市進行的IPTV測試項目。而在93天后的2006年3月29日，泉州市廣電局則推出了自己主導的數字電視系統，將主動權牢牢控制在手中。

三網融合便在廣電和電信的相互制約下，回到原點。

受阻于《電信法》

局面直到2008年2月有了初步改變。

2008年1月18日，國家廣電總局公布了《國務院辦公廳轉發發展改革委等部門關于鼓勵數字電視產業發展若干政策的通知》(國辦發[2008]1號，下稱國務院"1號文")。該文件規定，從2月1日起，鼓勵廣播電視機構利用國家公用通信網和廣播電視網等信息網絡提供數字電視服務和增值電信業務。同時，在符合國家有關投融資政策的前提下，支持包括國有電信企業在內的國有資本參與數字電視接入網絡建設和電視接收端數字化改造。

"1號文"打破了此前"82號文"有關電信、廣電分業經營的規定，即鼓勵廣電開展增值電信業務，國有電信企業可以投資數字電視、接入網絡和終端改造。有業界人士表示，根據這些規定，今后電信運營商可以公開發展IPTV業務。

本刊記者從知情人士處獲悉，這次政策放行，主要還是受到了美國聯邦通信委員會(FCC)在2003年要求美國電信和廣電互相開放命令的啟發。

美國的監管政策是隨市場的發展情況而進行調整的。20世紀50年代以來，FCC一直對有線電視業實行保護政策，嚴格限制電信運營商進入。但隨著廣播電視產業的不斷發展壯大，雙向準入的規定隨之而來。為了促進新技術的發展和市場的競爭，美國政府立法取消了IPTV運營商獲取許可證的規定。

而能取得這樣的融合效果，還在于美國制定了一部完善的《通信法》。據了解，這是一部融合的法律，對廣播電視業和電信業的互相進入條件進行了規定，在法律中明確規定允許雙方互相進入對方領域。

在中國，"1號文"破除了廣電和電信間互不準入的壁壘，但《電信法》的缺失，仍然讓人看不到確保"三網融合"前行的法律環境。

"由于無法可依，才導致目前"三網"融合進程遲滯，嚴重阻礙了人們早日分享數字革命帶來的好處，并成為國家信息化建設的重要瓶頸。"十一屆全國人大代表文會國說，"世界各國的經驗也表明，立法是三網融合推進的前提。應盡快將三網融合工作納入法制軌道，在《電信法》草案中充分考慮三網融合的發展需求。只有加快立法，奠定三網融合的法律基礎，才能切實有效地推動三網融合的實現。"

一部《電信法》的缺失，讓三網融合仍然處于迷離當中。

復雜的利益之爭

廣電和電信的矛盾和積怨，從上世紀90年代就已經開始。三網融合的進展之所以緩慢，其原因在于廣電和電信之間的利益之爭。

當時，廣電總局旗下的各地方廣電，紛紛在傳統的有線電視業務之外，從事寬帶接入等電信業務，以解決當時先進的有線電視網絡僅播幾十套電視節目的帶寬浪費問題。但由于寬帶是固網運營商的傳統業務，廣電部門此舉迅速引發后者的不滿，中國電信為此上訴至國家有關主管部門。由此引來影響全局的"82號文"。此后，電信的寬帶業務蒸蒸日上，廣電則黯然退出了這一擁有巨大利潤的市場。

對此，北京郵電大學教授、電信專家闞凱力對《IT時代周刊》表示，三網融合是三業融合，不管是中國還是世界，電信、廣電不是誰融合誰的問題，最后是打破壟斷，高度競爭，橫向分層，縱向整合的格局，誰都不可能是巨無霸，誰也取代不了誰。

"據我掌握的情況，三網融合的技術早已成熟，不存在瓶頸制約。"政協委員趙金城指出，""三網"融合處于停滯狀態，主要原因是我國的"三網"由電信和廣電部門分別管理。從目前工信部的管理職能來看，互聯網和電信網均由工信部來管理，但2004年廣電總局出臺了《互聯網等信息網絡傳輸傳播視聽節目管理辦法》，這一規章的頒布實施在一定程度上造成了廣電總局與工信部職能上的沖突。"

顯然，在這種部門局部利益壓倒甚至侵害群眾利益的情況下，如果不通過立法對相關政府部門職責進行劃分，就難以解決"三網"融合問題。

為解決這一問題，國家相關部門曾就三網融合政策的制定組織過多次多部委參與的內部討論。不過，據一位多次參與有關會議的政府人士透露，由于涉及有關職能部門的整合等環節，這將直接牽涉到多個部委的利益，導致新政策的制定進展甚慢。

"泉州事件"就將廣電和電信之間的利益糾葛暴露在業界面前。《IT時代周刊》采訪當事人時被告知，泉州廣電部門阻擊泉州電信的深層次原因，就是因為廣電擔心電信通過IPTV項目，搶走有望成為廣電新經濟增長點的數字電視市場。

另據知情人透露，長期以來，福建廣電系統對有線電視收視費與電信寬帶收費懸殊本來就強烈不滿，在數字電視尚未成熟時，廣電系的上海文廣與泉州電信攜手掘金IPTV，被視為冒廣電系統之大不諱。"多年來電信"害"得廣電好苦，為何還要與他們合作?"廣電系統一位資深人士對此抱怨。

對于IPTV，目前廣電部門仍表示將沿用老辦法處理。對此，有運營商私下埋怨："對于這種權利不對等的情況，我們正在積極向主管部門反映，希望主管部門能夠妥善處理。如果局面得不到改善，我們也會阻擊另一方順利進入自己的領域。"

有關專家認為，對于未來融合之后產業發展主導權的爭奪，廣電和電信仍在暗中較勁。廣電總局科技委副主任杜百川近日在廣電部門的內部會議上表示，"廣電并不是很擔心，電信應該更害怕，由廣電來做三網融合，保險、便宜、合算。"

正因這兩大部門間"我得不到，你也別想有"的灰色心態，才導致三網融合目前依然沒有取得實質性進展，導致信息產業鏈上很多環節停滯不前。#p#

第三章 融合之道何在?

三網融合乃大勢所趨，可我們的融合之道又在哪里?

經驗證明，任何舊規則被打破都會對一些既得利益者造成影響，但是總會有適合的角度和辦法做到盡量公平。諾貝爾經濟學獎得主、制度經濟學家諾思就曾說過：“對經濟因素起決定作用的是制度因素，而不是技術因素。”

三網融合之難不在技術上，體制層面的困難也已解決，現在是到了規劃三網融合大計的時候了。

國外的經驗

對于困境中的國內三網融合，也許國外的經驗值得借鑒。

IPTV在加拿大的發展尤為迅猛，到2006年底，加拿大IPTV用戶數達25萬，用戶市場份額約達17%。在法國，早在2003年下半年，法國電信就推出了非常豐富的IPTV產品，包括交互式電視與電子節目指南、視頻點播、個人視頻存儲、電視上網和收發郵件、電視商務、視頻游戲等。截至2006年6月，法國IPTV用戶數達173萬，而同期的數字電視用戶數為30.6萬。在我國香港地區，電訊盈科于2003年就推出“now”寬頻電視，開設了23個頻道，2003年用戶數為14.7萬;截至2006年6月底，該業務用戶數已達61萬，較2003年增加315%，其中付費用戶的比率達73%，用戶的ARPU值達118港元。

這些國家和地區的三網融合業務為何取得如此大的進展?原因很簡單，技術確實起了不可低估的作用，但主要還是信息通信管理體制和相關法律方面作出了適當的調整。

首先，國家設立了融合管制機構，對網絡實行統一監管。這樣的代表國家是英國、美國、加拿大、日本等。2003年，英國依據《2003年通信法》設立了融合性的監管機構OFCOM(英國通信管理局)，將原電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、播放標準委員會五個機構融合，徹底打破了原來信息領域中存在的各種壁壘，使技術和業務得到進一步融合。

在允許廣電、電信業務相互準入的進程中，總結各國/地區情況，相互準入可分為兩種情況：一種是由單向準入逐步過渡到雙向準入，比如英國和美國。1991年，英國政府發布了《競爭與選擇：20世紀90年代的電信政策》的白皮書，全面開放了英國的國內長途和本地電信業務。根據白皮書的規定，任何符合OFTEL(OFCOM前身)所規定的接入標準的運營商都允許提供電話服務。

另一種是直接允許電信和廣電行業互相進入，這樣的代表國家主要包括加拿大、新加坡、日本、德國和印度等。日本、加拿大、新加坡通過立法明確規定融合性業務/服務的管理措施。加拿大1999年頒布了《新媒體豁免令》，將“新媒體”的定義界定為“利用因特網傳播廣播電視的媒體”，并規定利用因特網傳播廣播電視可以不用申請許可證。

反觀中國，目前，廣電和工信部分別擁有不同的具有壟斷性的資源，對外表現為牌照、許可證、入網證等。而這些壟斷性資源之間互相影響，一方擁有后另一方只能跟從或高成本租賃。三網融合后這些壟斷資源是否要重新分配、如何分配以及對新資源的奪取都成為政府考慮的焦點問題。

對此，北京郵電大學教授舒華英表示，深入推進三網融合應解決政府監管機構的融合問題，專門由一個機構統一實施監管，網絡的融合才有可能真正實現。

走這種路線的是與我國相鄰的韓、日二國，它們已經達到無處不在的“泛在網絡”高度，從更高的發展層面來推進、演化網絡的融合。另一位研究三網融合問題的專家接受本刊記者采訪時認為，改革思路是重構監管體制，目的是從以限制為主的政策向以鼓勵為主的政策轉變。

值得注意的是，早在2007年，全國人大代表、當時擔任中國網通副總經理的朱立軍向全國人大提交的《建議書》指出，建議解決政府監管機構的融合問題，除媒體內容另有監管部門外，我國應統一網絡監管機構，電信與廣電網絡應由一個機構統一實施監管為好，這一觀點得到了國務院發展研究中心有關專家的響應。

目前業內普遍贊成成立一個專業的管理委員會——“信監會”，統籌管理三網融合之后的中國信息產業，IPTV等新興的信息產業就由一個部門統籌管理，整體監管。

但這仍需要廣電和電信部門雙方先放下身段。畢竟，三網融合，從規劃到實施，需要跨越政府監管協調、行業管理權、資源控制權和利益重新分配等諸多障礙，一個適合三網融合的政府、行業、產業新格局的形成，前景光明，但道路曲折。

值得深思的現象

有心栽花花不開，無心插柳柳成蔭。

就在廣電和電信部門在城市里橫眉冷對的時候，三網在農村卻自然而然地實現了融合。

日前，本刊記者在走訪革命老區山西中陽縣車鳴峪村時發現，在這個貧困山區里，村民居然先于市民享受到了“三網融合”帶來的好處。

在農民申海功家里，一條網線通過家庭網關分別連在電視、電腦和電話上。“你看，這是電腦，能上網;這是可視電話，能看見人;里屋是電視，能收50多個臺，比縣城收的臺多很多啦。”老申樂不可支地說：“光是盼電視，我們都盼了多少年啊!現在一下子這么先進，一步到位，城里的親戚都羨慕我們哩!”

據了解，以前的車鳴峪村接收電視信號用的是俗稱“鍋”的衛星電視接收天線，效果差、收臺少，連縣電視臺的節目都看不到。但“三網合一”后，這些問題都解決了。據了解，目前中陽縣里IPTV用戶超過了4000戶，寬帶電話用戶也達到1500多戶，寬帶上網的有110戶。

享受“三網融合”先進體驗的并不只有山西省的農民。在寧夏地區，當地政府利用已覆蓋全區所有鄉鎮和75%行政村的電信寬帶網絡作為三種業務的承載平臺，在全區農村實現了一條線入戶，同時滿足農民打電話、上網、看電視需要。

談起這些變化，接受本刊記者采訪的鄭新立興奮不已。

“我到山西應縣的農村實地考察過，‘三網’融合的威力太大了。投資少，見效快，可以很快帶動農民增收致富。利用光纖網絡，當地的農民不僅能看視頻節目，學知識、學文化，有的村子還從網上引來了日本的胡蘿卜良種，遠銷新加坡等地，人均收入從2000元左右一下子提升到5000元的水平。”鄭新立說。

鄭新立認為，加快“三網”融合步伐能有效促進農村經濟發展，帶動農民增收，改善農村生活，也有利于推進信息化和工業化的融合。

三網融合難嗎?其實不難!只要雙方放下利益糾葛，一心辦事，就能得到解決。三網融合在農村的實現，也間接說明了“技術”不是根本問題，真正的障礙是“體制”。

正如山西中陽縣縣長李志安所言，“只要把群眾的利益放在首位，任何阻力都不是阻力。”