從事政府采購工作十多年來，感到軟件項目的采購是最為困難的，也是最難把握的。原因主要有兩個，一是軟件需求不容易寫得恰到好處，即需求既不能寫得太詳細，使投標人可以照抄需求即能完成一份投標文件，毫無個性化內容，致使專家無法判斷各投標人的優劣；又不能把需求寫得太簡單，使投標人無所適從，好像怎么寫都是滿足招標要求的。二是評標時由于缺少標準和規范，無法判斷哪個投標文件是真正合理的而且是性價比***的。

 

先來看兩個案例，2012年8月某“資產管理信息系統”項目，預算84萬元，因未到招標限額標準，故采用競爭性談判方式采購（軟件開發項目，不太適合采用詢價采購方式），報價截止時，共有4個供應商按時遞交響應文件，初次報價分別為500000元、775000元、831600元和834000元。根據采購公告規定：“如果提交響應資料的供應商多于三家的，將根據談判小組依照規定確定的三家或三家以上供應商談判名單，通知其參加談判和談判的次序以及其他有關事項”，談判小組在審閱了各供應商的響應文件后認為：選擇三家供應商進行談判已能形成充分競爭局面，而且報價***的供應商其響應文件質量最差，無技術方案和相關業績等基本材料。談判小組（由2位政府采購咨詢專家和1名采購人代表組成）進一步審閱了三家的響應文件，并準備了談判提綱，分別與W公司、H公司和C公司進行談判。談判主要圍繞：對項目需求理解、技術能力、有無成熟經驗、開發思路、開發團隊、售后服務保證等方面展開。談判結束后，讓各供應商進行書面澄清和承諾并提供兩次報價（也是最終報價）。結果出乎意料：W公司從初次報價的775000元降到288000元，降幅高達63％；沒有想到的是：H公司和C公司也不敢落后，H公司從初次報價的500000元降到320000元，降幅高達36％；C公司從初次報價的831600元降到400000元，降幅高達52％。根據“在滿足采購需求、質量和服務相等的情況下，以提出***報價的供應商作為成交供應商”的規定，談判小組確定W公司為本項目成交供應商，本項目成交價288000元，比預算資金840000元節約552000元，節資率高達66％。無論是采購過程還是采購結果，從程序上是完全符合法律規定的，但本項目在履約過程中，進展不是很理想，主要是中標人認為已滿足采購需求，要求驗收和付款，而采購人認為，開發結果并沒有完全滿足當時的采購需求。也就是說，對需求理解產生了分歧，原因主要是需求描述不規范，對軟件開發成本度量方法不規范。

 

案例二，2012年9月筆者負責采購的一個“項目總設計、總集成及綜合信息平臺軟件開發”項目，預算710萬元（公開），中標價252萬元，結果公示期間有供應商提出質疑，認為該中標供應商是采用低于成本價的不正當競爭，有違政府采購公平、公正原則，要求取消該供應商中標資格。先看一下本項目的采購過程：該項目在政府采購網站發布招標公告以來，共有9個供應商下載了招標文件，最終有5個供應商按時遞交了投標文件，投標價分別為：252萬元、279萬元、418萬元、496萬元和708萬元，算術平均價430萬元，按照既定的評標方法和評標標準，評標委員會推薦投標價為252萬元的H公司為***中標候選人，該中標價僅是項目預算的35.5％以及所有投標單位算術平均價的58.6％，確實是一個超低價，似乎涉嫌不正當競爭。也難怪有供應商要提出質疑，那么，是否是低于成本價的不正當競爭，需要從項目性質及行業特點來進行分析。本項目是一個“設計、集成和軟件開發”項目，其主要工作內容是：“負責本項目的總體設計和軟硬件系統總集成，并負責監管工作門戶、監管數據中心、公共服務平臺、查詢應用平臺和決策指揮平臺的需求分析、軟件設計和軟件開發”。也就是說，其主要成本是其人力資源的投入及一些必要的辦公經費開銷，沒有外購設備等硬成本的投入，所以說，其成本確實比較難核準。這也是由于軟件開發成本度量方法和過程缺乏標準和規范引發質疑的典型案例。

 

將于2013年12月1日正式實施的工業和信息化部行業標準《軟件研發成本度量規范》將為避免上述現象的發生提供依據。因為該行業標準規定了軟件研發成本度量的方法及過程，包括軟件研發成本的構成、軟件研發成本度量過程、軟件研發成本度量的應用，適用于度量成本與功能規模密切相關的軟件研發項目的成本。該《規范》的實施，可以明確研發成本，為軟件定價提供重要依據。將來，在預算審批上，可以解決軟件項目預算編制缺乏依據，分歧較大，過多依賴專家經驗，需求模糊埋下隱患的問題；在評標和商務談判環節，能解決關鍵業務需求不清，難以識別合理報價，估算過程難以追溯，甲乙雙方分歧較大時難以達成一致的問題。

 

軟件和信息技術服務業這幾年發展非常快，各種產品的標準也在加緊制定中，在管理質量過程方面雖然已有一些標準，但還不夠多，尤其是在質量定額方面,在采購過程中經常會有超低價中標的情況出現，這反映出行業里招投標的不規范，競爭秩序方面的不規范。如何很好地執行和實施《規范》，使軟件企業的發展能夠借助該《規范》登上一個新的臺階，也使軟件市場秩序能夠借助這個《規范》變得更加規范，當然，《規范》也為軟件項目的政府采購提供依據，使采購結果更符合實際需求。所以說，《軟件研發成本度量規范》實施是有利于政府采購的。