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作為推動大型基礎設施建設計劃的一部分，美國總統拜登在7月9日簽署了一項行政命令，敦促聯邦通信委員會 (FCC) 恢復 2017 年 12 月被特朗普政府廢除的網絡中立規則，以促進美國經濟競爭。

“網絡中立”由此作為美國黨爭的焦點問題之一而再度在社交媒體引發關注和討論。

1.回溯歷史，奧巴馬執政期間，由民主黨人湯姆·惠勒任主席的FCC在2015年通過了網絡中立化提案，禁止網絡服務提供商阻止或減緩互聯網接入速度，禁止互聯網內容提供商通過付費享受接入優先權，以維護互聯網開放公平的原則。

但僅僅兩年之后(2017年)，共和黨總統特朗普任命的FCC主席阿吉特·派就徹底終結了奧巴馬時代的網絡中立原則，實施“低度監管”政策，寬帶上網和移動網絡不再歸為被高度監管的“公共事業”，而是被重新劃為“信息服務”和“私人移動服務”，以刺激投資、創新和競爭。

又四年之后(2021年)，拜登的民主黨政府在“網絡中立”上又卷土重來，這既是民主、共和兩黨執政理念之爭，也是其背后所代表的網絡服務提供商和互聯網內容提供商這兩大勢力集團進行利益博弈的結果。

支持拜登競選總統獲勝的互聯網巨頭，以Facebook、Google、Twitter等為首，希望恢復網絡中立原則以確保每一個用戶都能不受限制地接入互聯網服務，這很容易占據道德制高點并贏得民意;但在爭取其內容服務不受網絡限制的同時，他們也很樂于借此打擊AT&T、Verizon等網絡服務商打造自有內容并與流量套餐打包銷售的競爭行為。

而以AT&T、Verizon等為首的網絡服務提供商，當然希望能從投入巨額固定資本打造的寬帶網絡上獲取更大的附加值，而不是淪為為互聯網公司打工的“啞管道”，所以他們一直抱怨YouTube、Netflix等流量消耗大戶借助網絡中立原則不當得利賺得盆滿缽滿，而自己卻要被對方的業務體驗需求牽著鼻子疲于網絡擴容和提速的無休止投資，顯失公平。

從美國通信業的發展史來看，崇尚市場競爭的監管機構對于網絡服務提供商有可能借助基礎設施優勢形成市場壟斷始終保持著警惕態度，網絡中立原則是監管機構自1984年對AT&T采取嚴厲的拆分措施之后所找到的另一種制衡利器，其目的就在于通過公平的網絡環境推動互聯網業務的創新和發展，并最終培植出了Amazon、Google、Facebook、Netflix等雄霸全球的互聯網巨頭。

2015年2月網絡中立提案通過時，Google母公司Alphabet在證交所的股價為556.87美元，到2017年12月網絡中立被終結時，其股價已飆升至1,046.40美元;同期，Facebook的股價也從74.47美元升至179美元。

而另一邊的通信市場上，在AT&T被拆分為8家獨立運營的電話公司之后數年的競合過程中，已逐步形成了以AT&T、Verizon，以及新近合并了Sprint的T-Mobile為主流的三大通信運營商集團，他們在美國全境范圍內展開網絡建設和用戶爭奪的激烈競爭，但很快就發現真正的敵人其實來自外部：從寬帶業務發展早期語音業務被Skype等互聯網電話服務商侵襲，到如今幾乎其全部收入都有賴于視頻、社交、購物等互聯網應用所帶來的流量業務。

為了擺脫受制于人的境地并奪回市場話語權，Verizon和AT&T率先發起反攻，Verizon先后收購了AOL(美國在線)和Yahoo(雅虎)進入互聯網媒體和廣告市場;AT&T也逐步加碼媒體業務，先后收購了DirectTV和Time Warner(時代華納)以圖轉變苦哈哈的寬帶運營商身份，成為一家橫跨電影制作、劇集制作、有線電視、新聞頻道、手機網絡以及光纖電纜的全球最大的娛樂傳媒公司。

并且，在網絡中立原則被廢止后，AT&T公開宣傳手機用戶在使用其旗下的DirecTV Now視頻業務時可免除流量封頂限制，而對YouTube TV、Netflix和Amazon Prime等競爭對手的視頻服務則實行流量限制;同時，為了和互聯網內容提供商爭搶用戶，AT&T 還面向其手機用戶推出HBO節目免費的優惠政策。與AT&T在同一陣營的Sprint 也曾一度針對Skype、YouTube 和Netflix采取流量降速的限制措施。

因此，拜登政府上臺后重啟網絡中立原則，其實質就是在寬帶服務提供商商和互聯網內容提供商這兩大勢力集團之間進行新一輪的利益調節，這也在一定程度上迎合了建制派規范市場競爭的政治民意。

2.網絡中立的政治民意，在大洋彼岸的歐洲同樣受到歡迎。為了構建數字單一市場，歐盟議會在2014年4月就投票通過了網絡中立保護條款，比美國還早了一步，其目的就是為了促進歐盟互聯網接入服務市場競爭，進而激勵高速通信網絡的建設。但數年過去，歐洲各國的通信運營商們建成了一流的移動通信網絡，卻最終發現這是在為美國的互聯網巨頭做嫁衣。

以Google、Amazon、FacebooK為代表的美國互聯網巨頭憑借強大的先發優勢，將其業務觸角由美國延伸到歐洲，并迅速完成了對歐洲互聯網市場的瓜分，他們不僅牢牢統治著歐洲的互聯網技術版圖，并且已經滲透至電商、物流、金融、移動出行等多個領域。以德國為例，Google以92%的市場份額壟斷了德國的搜索引擎市場，同時在瀏覽器市場和在線廣告市場的份額也達到了6成以上，Facebook則占據了社交媒體市場70%以上的份額。在全球市值最大的20個互聯網企業中，沒有一個是歐洲企業。

正如最近德國電信首席執行官Timotheon Hoettges在巴塞羅那世界移動大會上所憤怒控訴的，Facebook和Microsoft這些美國巨頭的互聯網應用在歐洲境內產生了占比80%以上的網絡流量，卻不需要為此向本土的通信運營商支付一分錢費用，反而還可通過所收集的用戶數據攫取超額利潤，這不僅不公平，而且是對不斷投入成本擴容網絡支撐能力的通信運營商的變相剝削。

因此，在歐洲，由于產業優勢差異和業務定位不同，網絡中立原則儼然變成了美國互聯網巨頭的保護傘，而對于本土的通信運營商卻成了緊箍咒!所以，歐洲的電信運營商一直在尋求監管機構放寬網絡中立規則，以期從專門服務中增加收入來彌補傳統電信業務的營業額下降問題，為此他們甚至以網絡中立原則危及5G投資為由進行威脅和游說。

歐委會曾在其2016年的“歐洲5G行動計劃”中曾設立了“最晚到2020年年底，所有歐盟國家都要推出5G服務”的目標，但由于實際進展緩慢目標已經破產。究其原因固然有新冠肺炎大流行導致的城市封鎖所致，但通信運營商對于5G投資回報的擔憂也是重要原因之一。

與國土面積龐大且通信市場主要由3~4家運營商主導的美國和中國不同，歐洲的通信市場非常分散，即使在面積狹小的國家也常常擁擠著3家以上的運營商展開競爭，所以難以形成規模優勢，由此歐洲通信市場的投資回報率普遍低下，以2018年為例，美國在通訊領域的投資資本回報率是歐洲的兩倍。

而5G網絡所需要的建設和維護成本要數倍于4G，所以如果歐盟的監管機構不能為通信運營商解開網絡中立的緊箍咒，那就意味著重金投入的5G網絡將為以美國公司為主的互聯網巨頭提供更高的數據傳輸速率，但運營商若依然只能拿到固定的流量收入則顯然受益有限，這無非是新一輪被剝削的開始。

所以歐洲的通信運營商更為看重5G技術在垂直行業的應用，借助5G高速率、低時延和海量連接的技術特點，以及切片技術和邊緣云的特有方案，通信運營商可以直接面向企業用戶提供個性化的、乃至專有網絡的服務，打造新的產業生態，而在這一生態中，美國互聯網巨頭的優勢不在，通信運營商可以和垂直行業用戶形成更為平等甚至略占優勢的合作關系，以促進5G技術商業化。

然而從法律角度來看，通信運營商在垂直行業面向特定用戶提供5G切片技術和專網等方案，并收取額外費用，則明顯與網絡中立原則相悖。所以歐洲監管機構在堅持網絡中立原則以保障所有普通大眾消費者公平接入互聯網的同時，也通過“專業服務可以豁免”的方式容許各種行業應用所需的專有業務的創新，以推動5G在歐洲的產業化發展以及歐洲數字化的進程，這也是5G專網業務在歐洲發展較為迅猛的原因。

同時，從維護數字化主權的角度出發，歐盟也采取了一系列措施，包括發布《通用數據保護條例》、推行“數字稅”計劃，甚至加大對Google、Facebook等美國互聯網巨頭的反壟斷審查和罰款來維護歐洲的互聯網利益。但從監管的角度出發，廢除網絡中立原則與歐洲倡導的開放競爭的價值觀相違背，并且存在被通信運營商濫用侵害普通消費者權益的風險，所以仍然是不可接受的。

在這一點上，同是美國盟友的韓國走得比歐洲更激進一些。日前，在美國視頻服務提供商Netflix與韓國電信運營商SK Broadband (SK寬帶)關于流量付費的一起法律訴訟中，韓國首爾的一家法院作出了裁決，認為Netflix目前業務運行的部分成本事實上是由SK寬帶承擔的，為此而付費是“合理的”。

這一裁決駁回了Netflix依據網絡中立原則而提起的申訴，被認為是韓國“網絡中立天平”向電信運營商傾斜的標志性事件。由此，這一裁決可能帶給韓國通信市場發展、美國互聯網巨頭的業務戰略變化、乃至全球網絡中立政策走向的影響，已成為行業密切關注的焦點。

3.最后來看中國，除了在移動互聯網業務興起的早期階段曾有中國移動高管炮轟微信、QQ等應用沖擊其傳統語音、短信業務外，網絡中立在中國從來不是一個值得被討論的話題，因為中國的通信運營商需要面對的問題是“提速降費”。

同在2015年，美國的FCC通過了網絡中立法案，中國的國務院辦公廳則首次發布《關于加快高速寬帶網絡建設推進網絡提速降費的指導意見》。指導意見明確了“寬帶網絡是國家戰略性公共基礎設施”的定位，就此要求電信企業“加快推進寬帶網絡基礎設施建設，進一步提速降費，提升服務水平”。

同樣在2015年，“互聯網+”也首度寫入政府工作報告并成為國家層面的重大舉措，“互聯網+”成為中國創新驅動戰略的重要引擎，以BAT為代表的互聯網企業紛紛表態將在政府確定的創新創業、協同制造、現代農業、電子商務等11個重點行動領域發揮引領作用。

對于電信企業與互聯網企業的關系定位，在《關于加快高速寬帶網絡建設推進網絡提速降費的指導意見》中有著明確闡述，即“建立健全電信企業與互聯網企業、廣電企業、信息內容供應商等市場主體間的合作和公平競爭機制，促進專業化分工合作，探索產業鏈互利共贏發展模式”。所以在中國，電信企業以提供公共服務為主的市場定位非常清晰，電信企業與包括互聯網企業在內的其他市場主體間的關系則更強調專業化分工合作，各方被要求按照“互利”和“共贏”的模式發展業務。

此后，“提速降費”成為歷年政府工作報告的必提要求，每年的兩會期間以三大運營商為首的電信企業都會向社會公布“提速降費”工作的落實情況和相關成績。而互聯網經濟則借此東風獲得長足發展，除了BAT傳統勢力布局的搜索引擎、電子商務和移動社交外，共享經濟、互聯網金融成為互聯網新勢力異軍突起的舞臺，滴滴、美團、字節跳動等互聯網新貴大批涌現并獲得市場的追捧。

因此，在統一的國家產業政策指引下，我國的電信企業和互聯網企業在市場競爭中并不像美國的兩大勢力集團一樣存在著尖銳對立的經濟利益沖突;我國的互聯網市場基本由國內的互聯網企業所占據，也不像歐洲一樣存在著嚴重的國別利益沖突。在以中國聯通為代表的電信企業的國有企業混合所有制改革過程中，還特別引入了騰訊、百度、京東、阿里巴巴等互聯網公司作為戰略投資者以實現優勢互補，打造協同效應。

在歐洲同行還在為網絡中立將危及5G投資而游說的時候，我國的電信企業已經響應“5G賦能千行百業”的號召完成了96萬個5G基站的開通。近期以工信部、網信辦、發改委為首的10部門聯合印發了《5G應用“揚帆”行動計劃(2021-2023年)》的通知，推動5G在新型信息消費、行業融合應用和社會民生服務等領域的應用落地。電信企業在5G網絡上的適度超前投資和建設，再一次為廣大信息技術公司和互聯網企業創造了跨領域融合創新發展的新機遇。

所以在中國，網絡中立是個偽命題，而融合發展才是中國通信行業和互聯網行業的主題。

【結語】

以通信業知名媒體Lightreading針對拜登政府恢復網絡中立的一段評論來結尾再合適不過了，Lightreading在文中說到：

“(在美國)網絡中立對轉移電信公司和互聯網公司之間的權力平衡或削弱巨無霸技術公司的壟斷起不到任何作用，它將只有兩種可能的影響：一是影響5G產業發展在美國的成功，另一個則是讓已經遙遙領先的中國繼續看美國的笑話。并且，當美國的政治風向再次打擊共和黨時，網絡中立將不得不重新回歸墳墓，而這或許不用等太長時間”。(本文作者老解為資深通信業人士)